刘启德委员：

您提出的《关于完善对我省旅游业监管的提案》（第20200341号）收悉。经综合省市场监督管理局意见，现将办理有关情况答复如下：

近年来，我厅认真落实省委、省政府与文化和旅游部工作部署，以高质量发展为目标，以融合发展为主线，以改革创新为动力，统筹文化和旅游全面发展，加快建设文化和旅游强省，全力打造粤港澳大湾区世界级文化旅游目的地，文化和旅游改革发展呈现良好新局面。目前，我省已在全国率先制定政府规章《广东省民宿管理暂行办法》，广州番禺、江门台山成功创建首批国家全城旅游示范区，15个部门联合出台《乡村旅游提质升级行动实施方案》等系列文件。文化和旅游载体和平台更加丰富，推出64条历史文化游径和100条乡村旅游精品线路、99个文化和旅游特色村、20个省旅游风情小镇，开展“广东文化旅游护照”等项目，红色旅游、博物馆和美术馆旅游、文化遗产旅游、工业商贸旅游等特色旅游成为新热点。

旅游业是典型的服务性产业，旅游产业要发展，首先要解决旅游服务质量问题，让游客满意。我厅高度重视旅游服务质量提升和旅游市场监管工作，按照文化和旅游部旅游服务质量提升计划及省质量强省工作领导小组的部署和要求，成立厅主要领导担任组长，公共服务处、资源开发处、市场管理处、执法监督处组成的推进旅游质量提升工作领导小组，着力提升全省旅游行业服务质量。同时，根据旅游市场投诉和淡旺季情况，组织开展全省旅游市场秩序专项整治、联合执法、随机抽查、暗访检查行动。各地市根据各自旅游市场特点认真组织谋划，规范市场秩序，督促辖区内行业协会、旅游企业认真开展服务质量提升工作。

一、旅游市场监管的现状和存在的问题

近年来，我省旅游市场迅速发展，正逐步从旅游大省转型为旅游强省。由大变强的过程中，旅游市场监管发生诸多转变：监管对象从少量企业到海量企业或个人,监管行业从单行业到跨行业,监管地域从本地到跨地域,监管手段从现场巡查到线上线下监管相结合等。机构改革后，我省文旅市场走向融合，市场监管方式不断升级，监管手段更加多元，综合执法机构、专项整治行动、“1+3+N”监管模式及大数据动态平台等新理念新技术的应用不断提高旅游市场治理能力。但是，我省旅游市场尚有一些顽疾亟待解决，特别是不合理低价游、非法港澳游问题由来已久，由此衍生的“黑社”“黑车”“黑店”“黑导”“零负团费”“欺骗诱导购物”等旅游乱象引起大量旅游投诉，降低游客幸福指数。此外，我省旅游市场监管还面临三方面问题：一是小概率投诉事件影响旅游形象。据统计，我省每万人发生旅游投诉的概率约为万分之二，但正因为这万分之二的投诉，常常让管理部门应接不暇，特别是一些旅游投诉因证据不足、取证难等问题得不到有效解决，损害我省整体旅游形象。二是地域特殊性带来更多监管挑战。近年来，与广东毗邻的港澳台、东南亚旅游迅猛发展，旅游监管已不仅仅局限于广东境内，还涉及内地、港澳台、东南亚乃至世界各地，旅游执法、旅游投诉处理面临更大的协调解决难度、更高的成本、更长的时空跨度。三是旅游市场监管力量相对薄弱。机构改革前，我省旅游投诉主要由市级旅游质监执法机构承担，县级基本无旅游执法队伍和处理投诉人员。改革后，县级虽然建立了文化市场综合执法队伍，但仍存在处理旅游投诉和执法工作人员少、业务水平不高等问题，难以应对错综复杂的旅游市场形势。

目前，我省旅游市场监管模式总体尚未跟上旅游业迅速发展和矛盾频次增加的形势，监管制度设计存在多头监管等缺陷，监管行动多为“突击式”“运动式”，监管举措往往治标不治本，难以根除旅游乱象。广州黄沙水产市场、广州白云皮具市场等专业市场旅游虽然不是旅游市场监管的范畴，但属于市场监管的领域，解决这个领域宰客欺客等问题需要公安、市场监管、文化和旅游等部门通力协作、联合监管才能取得实效。

二、加强旅游市场监管，提升旅游服务质量主要工作

（一）加强综合治理，打击非法港澳游和不合理低价游

一是抓专项整治。认真落实文化和旅游部以及省委省政府各项旅游市场专项督查整治，加强综合执法，严厉打击非法港澳游、不合理低价游以及诱导强迫购物等突出问题。2017年以来，我厅先后组织开展了旅游市场秩序综合整治春季行动、暑期整治、秋冬会战、“利剑行动”等专项行动，推进重点旅游市场问题治理。每年春节、“十一”等重要节假日前联合公安、市场监管、交通等部门开展联合整治行动，严厉打击不合理低价游、非法港澳游、诱导强迫购物等违法违规行为。积极推动特殊专业旅游市场治理，如：今年5月，推动广州市市场监督局协同荔湾区公安分局和广州市食品检验所突击检查了广州黄沙水产交易市场，重点检查了新风港码头水产市场销售摊点各类活体和冰鲜水产品，力促水产品市场经营行为规范，督促经营者履行主体责任，同时做好水产品质量监测、严把产销对接准入关。二是抓日常执法监管。2019年，我厅结合暑期旺季及中秋、国庆等节假日期间旅游市场特点，组织开展了一系列针对非法港澳游、不合理低价游、超范围经营旅行社业务、强迫或变相强迫购物等违法违规行为的旅游市场巡查工作。配合文化和旅游部开展港澳游竞价排名百度约谈工作，加强与百度公司沟通协调，对其竞价排名港澳游网站V认证名单进行核查，将非法旅游网站列入黑名单。针对内地港澳旅游团在珠海“甩团”现象，我厅协调属地公安、市场监管等部门，建立快速应急协调处置机制，联合研判各类线索，开展针对性整治，恶性甩团事件大幅减少。三是抓暗访巡查。组织专业执法力量，每季度开展2至3次旅游市场暗访巡查，将投诉举报、负面舆情集中的旅游企业作为暗访巡查重点，对旅游市场中存在的违法违规、安全隐患、管理秩序、服务质量等问题分类建立台账清单，下发整改通报，强化跟踪检查，实施问题闭环管理。对投诉率居高不下、造成严重社会不良影响、安全隐患突出等问题的旅游企业进行跟踪督办。

（二）打击欺客宰客，规范旅游购物市场

一是加强旅游购物监管。建立旅行社购物安排报备机制，按要求完成团队信息填报，督导旅行社在旅游监管平台登记上报接待旅游团队的购物安排。联合市场监管部门加强对旅游景区及沿线商店、购物场所市场主体资格的监管，严厉查处旅游景区(点)和旅游商品市场内的无证经营，超出核准经营范围经营等违法违规行为。二是强化旅游购物市场监管执法。加强对大型旅游购物商场的源头治理,如珠海协调市场监督管理部门出台相关操作指引，建立重点旅游目的地大型旅游购物商场准入机制，指导注册窗口人员对涉嫌城乡结合地带经营大型旅游购物商店的注册行为从严核准，严把准入关。加大对旅游购物中引人误解的宣传、销售假冒伪劣商品、利用合同格式条款侵害消费者权益、垄断等不正当竞争行为及其他违法违规行为的监管力度，严厉打击排除限制竞争、滥用市场支配地位、达成垄断协议等违法行为，确保旅游市场公平、自由竞争。2019年，全省市场监管系统共受理旅游服务投诉1469件，处理1405件，处理率达95%，为消费者挽回经济损失40.85万元，涉及质量、广告、商标、合同等多个方面。三是治理旅游领域“保健”市场购物乱象。根据国家部委、省委省政府关于开展联合整治“保健”市场乱象百日行动的相关部署和要求，组织开展旅游领域保健食品安全专项整治活动。期间，共出动执法检查人员3473人次，检查宾馆、酒店等重点场所366家，检查旅行社547家，检查旅游购物店（点）302个，检查旅游景区334家，开展行政指导、行政约谈32次，开展宣传活动202次，开展协作执法38次，受理游客投诉52个，为游客挽回经济损失12.7万元。

（三）以年度复核和扫黑除恶为抓手，加强旅游景区酒店质量管理

   采取暗访、明查及社会评价监测等形式，对A级旅游景区开展检查和复核，强化对A级景区的监管工作。2019年，我厅对108家A级旅游景区开展了年度复核工作，并对18家存在问题的景区予以取消等级或限期整改的处理，进一步督促我省A级景区提高经营管理水平和服务质量。先后推荐全省50人次参加文化和旅游部组织景区资源开发、A级景区高层管理、讲解员培训班，大大提升我省景区人才的专业水平。加大景区支线和旅游厕所建设力度。5A级景区实际衔接干道共22条，衔接支线共8条，提升修建计划7个；4A级景区实际衔接干道共136条，衔接支线共115条，提升修改计划共43个。积极督促部分星级酒店整改，对照相关标准，整顿提高星级酒店全方面水平。积极推动我省优质民宿创建国家星级民宿。已成功指导推荐韶关、梅州2家申评国家五星、四星民宿，引领粤西等地区旅游民宿服务同步提质创优。深入推进文化和旅游行业领域扫黑除恶工作，按照“有黑扫黑、无黑除恶、无恶治乱”总体思路，重点打击、整治旅游景区及周边涉黑、涉恶、涉乱问题，与省法院、检察院、公安厅、市场监督管理局等部门加强协调联动，派出联合工作组，赴惠州、潮州、汕头等地旅游景区实地调研，指导各地健全完善部门之间联合监管执法协作机制，努力净化旅游市场环境。

（四）创新监管模式，完善综合监管工作机制

调整完善文化市场管理工作领导小组及办公室工作机制，将旅游市场综合监管纳入文化市场管理工作领导小组成员单位工作职责。推动出台《广东省促进全域旅游发展实施方案》，明确提出“完善旅游市场综合监管体系”的具体工作任务。推动各市建立“1+3+N”旅游市场监管体系，如汕头市南澳县在全省率先成立旅游警察专项队伍；江门市开平市成立了市、镇、村、A级景区旅游执法巡查队，聘请旅游投诉调解员，成立了旅游警察、旅游巡回审判点、旅游工商分局。联合省住房和城乡建设厅、省应急管理厅下发《关于进一步规范景区玻璃桥等高风险项目安全管理工作的通知》，明确属地政府监管责任，严守安全生产底线。为有效规范粤港澳大湾区旅游市场秩序，经我厅倡议由广州市牵头，推动成立了粤港澳大湾区“9+2城市”联席会议，构建联合检查、联动处理、应急处突、信息联合协作机制。广州市统筹文旅、发改、财政等13个市相关部门和11个区政府，凝聚服务质量提升工作合力，制定了《广州市文化旅游服务质量提升“1+9”计划》，将旅游景区、公共文化旅游服务场所等9个服务质量提升纳入工作计划并整体推进落实。深圳市印发《深圳市文化广电旅游体育局关于加强旅游市场综合监管的通知》，协调市区及职能部门，完善旅游市场综合监管协调机制及联席会议制度。珠海市出台《经济特区旅游条例》，固化综合监管机制，明确各部门责任清单，建立健全旅游综合协调、案件联合查办、投诉统一受理工作机制。梅州市成立了由政府分管领导任组长的市级旅游市场综合监管工作领导小组，肇庆市成立了市全域旅游示范创建小组、市旅游发展委员会，统筹相关部门加强旅游市场整治和监管。

（五）加强案件督查督办，妥善处理旅游投诉

一是抓重大案件督查督办。及时收集各类旅游违规违法线索，多渠道、多途径、全方位掌握市场秩序综合情况，根据案件线索轻重缓急进行督办。2019年，我厅累计督办、办理游客来信、公众网信箱、厅长信箱、文化和旅游部督办案件、兄弟省市及澳门旅游局的“转寄个案”、香港旅游业议会的线索通报等旅游案件47件，办理旅游市场“诉转案”40件，作出行政处罚13件，罚没人民币43.6万元。牵头组织珠海旅游、公安等有关部门赴辽宁沈阳、抚顺、大连调查处理“6·21”港珠澳大桥珠海公路出入境口岸恶性甩团案；督促指导广州市文广旅局并协调广西壮族自治区文化和旅游厅，查处桂林旅游大巴甩团案，吊销广州乐心国际旅行社经营许可证，将负责人阮国珍列入广州市旅游市场信用黑名单。

二是畅通旅游投诉处理渠道。将旅游投诉作为掌控旅游市场、实施精准监管的重要工作依据，加强对各类渠道投诉线索的收集、研判和督办。除国家旅游监管服务平台12301旅游服务热线和12345省政府服务热线外，对文化和旅游部转办、省网上办事大厅旅游投诉信箱、省厅及各市局政务网旅游投诉信箱（局长信箱）、日常游客来访来信、纪检监察、行评信访、消委会等转来的旅游投诉、举报信息，坚持做到“有诉必接、有接必查、有查必果”。目前，按照政府职能转变工作要求，旅游投诉处理实行重心下移，主要由各市和县（区）一级具体负责受理和调解。我厅通过制定旅游投诉受理工作制度细则、印发相关投诉指南、汇编旅游投诉经典案例、组织学习培训、组织业务骨干跟踪帮扶，及时帮促各市区旅游主管部门建立投诉受理机构，充实旅游投诉调解人员队伍，提高旅游投诉处理能力。不断探索研究旅游纠纷调解工作新举措，深化旅游投诉应急联动机制，加强与12345平台、行政职能部门和人民法院的监管互动，构建从投诉、调解到诉讼司法引导的一站式服务；探索建立人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”旅游纠纷调解机制，做到调解纠纷关口前移、矛盾纠纷化解前置。发挥全省各地旅游协会、酒店业商会、导游协会、旅行社行业协会和旅游景区协会等组织的力量，形成旅游投诉纠纷调解合力。为保证处理旅游投诉时效，推动旅游投诉处理与各市政府质量工作考核挂钩，提升投诉处理效率。

三是加强疫情防控期间投诉处理。今年由于突如其来的疫情，我省前二季度旅游投诉量达到12000余宗，相当于2019年全年旅游投诉总量的1.5倍。在疫情暴发初期，我厅及时科学预判，对旅游投诉处理工作及时部署，制定旅游投诉处理指引，妥善处理好团队停止运营后的退费问题。一是明确疫情期间旅游投诉的性质。根据《民法总则》和人大法工委解释，因疫情影响导致旅游合同无法履行的，应认定为不可抗力的情形。二是为了更好地让游客关于退团问题与旅行社达成协议，对旅游求助、投诉较多且相似的问题进行归类，快速解决问题，积极协调旅行社积极做好旅客机票、酒店退改签工作。三是要求各地做好法律解释和游客安抚工作，引导游客保留证据，尽量错峰投诉，指导旅游企业妥善处理旅游投诉纠纷。各级文化旅游管理部门，充分利用并发挥12301、12345两条服务热线的社会监督作用，按照要求和流程，认真做好旅游投诉的转办、受理和回复工作。

（六）推动诚信建设，示范引导质量提升

推动各地市诚信机制建设，落实黑名单制度，发挥质量提升引导作用。广州市出台旅行社行业黑名单通报制度，通过地区旅行社协会进行数据统计，建立全市旅行社行业黑名单档案，并定期向行业公布。创建全市“诚信旅行社”，引导行业建立区域性的诚信旅游企业合作联盟，促进旅游经营者注重质量和诚信建设，引领旅游行业发展导向。深圳市制定《深圳市旅游行业黑名单制度》，对受行政处罚的旅游企业、严重违规的旅游企业从业人员，定期纳入《深圳市旅游业黑名单》，每半年在媒体上公布一次旅游住宿行业内的“黑名单”。省市场监管局深入开展经营异常名录管理制度，把不按规定公示年报、共享企业信息和通过登记住所无法联系的企业列入经营异常名录，并通过公示系统对外公示，给公众提示交易风险，同时引导违法主体修复信用，驱逐“劣币”、保护“良币”。截至2020年2月，有包括旅游业经营者在内的全省102.46万户企业被列入经营异常名录,18.65万户企业被列入严重违法失信企业名单。此外，还建立了失信主体信用约束制度，对已被列入经营异常名录，严重违法失信企业名单、被吊销企业的法定代表人，在办理企业登记中实施限制或禁止措施，有效发挥了信用惩戒机制作用。

三、下一步工作计划

针对我省旅游质量监管中存在的问题、短板和不足，我厅将聚焦协调解决瓶颈难点问题，着力提升旅游服务质量，努力推动旅游标准化体系建设。

（一）进一步畅通投诉渠道，提高调解成效。利用深化文化市场综合行政执法改革契机，督促各地配齐配强旅游市场执法人员和旅游投诉工作人员，指导各地根据实际需要，外聘部分专业人员为调解员，增强调解员队伍力量。加强旅游投诉培训，让工作人员熟练掌握调解程序、调解协议。统一规范调解流程，全时监管，确保调解的公平性，努力提高调解成功率。指导各地文旅部门加强与法院和司法行政部门沟通，完善诉调对接、警调对接、访调对接等多元化纠纷解决机制。坚持调解员持证上岗，建立等级评定制度，提高调解员的综合能力素质。争取财政及人才政策支持，加强调解经费保障和调解场所建设，确保调解工作有人员、有经费、有场所。

（二）继续推动旅游质量综合提升机制。一是继续推动各地建立健全政府牵头、部门分工负责的旅游市场综合监管机制。通过行政刑事执法部门间联动、湾区协同，借力案件办理、信息共享、联合惩戒，持续重点打击非法港澳游、不合理低价游、诱导或强迫消费等突出问题。二是继续推动旅游市场秩序综合水平指数评价工作，切实发挥社会监督作用，引导各级政府和相关部门强化对旅游市场秩序监管的主体责任，进一步规范旅游市场秩序。三是根据《香港、澳门导游及领队在珠海市横琴新区执业实施方案（试行）》的实施情况，探索将方案实施范围扩大至珠三角9市乃至全省。进一步提升粤港澳市场监管互联互通水平，推动人才等各类资源要素流动更加便捷高效，文化旅游交流活动更加活跃。

（三）以标准推进行业规范、高质量发展。推动实施文化旅游行业标准化、制度化建设，落实A级景区、星级酒店、诚信旅行社标准建设，推动文化旅游行业品质提升。加强旅游电子商务平台经营指导，规范在线旅游企业经营服务。完善旅游集散中心服务体系，优化咨询网点布局，推进市级旅游信息咨询点建设。强化旅游景区、星级酒店等级评定复核工作，严格执行准入和退出机制。多元化开展服务能力培训，组织技能大赛、考核评比，培养一批先进岗位标兵和技术能手。组织岭南文化讲解导览介绍，开展景区、博物馆讲解员专题培训，提升讲解服务水平。高标准推进旅游厕所建设，强化旅游厕所管养，提倡加强个性化服务。进一步完善旅游标识、停车场等旅游基础设施配套，加大文明旅游宣传力度，营造良好的游览环境。

（四）完善旅游信用体系建设。继续推进企业自我诚信声明，推广“诚信旅游、理性消费”理念，开展旅游团队文明旅游宣传引导，努力提升游客满意度。通过“体检式”暗访等形式，加强对旅行社诚信规范经营的督促、指导和检查，优化旅游环境。进一步加大跨部门联动协调力度，拓宽对失信市场主体信用惩戒的范围，强化有关限制措施的力度，全面推行守信联合激励和失信联合惩戒制度。

专此答复，诚挚感谢您对我们工作的关心和支持，欢迎您继续对我们工作提出宝贵意见和建议。

广东省文化和旅游厅

2020年7月10日