粤文旅函〔2019〕381号A类

致公党广东省委员会：

　　 贵单位提出的《关于立法规范广东省邮轮旅游经营的提案》（第20190257号）收悉。经综合会办单位省交通运输厅的意见，现将办理有关情况答复如下。

　　一、广东省邮轮旅游发展基本情况

　　广东是国内最早接待国际邮轮的地区之一，自上世纪80年代中期以来，广州、深圳、湛江、汕头等城市均先后接待过来自国外及港澳地区的邮轮。近年来广东邮轮旅游呈现快速发展态势，母港建设加快推进，扶持政策逐渐完善，游客数量显著增加，广东已成为全国邮轮旅游业最具活力的地区之一。

　　（一）邮轮港口建设加快推进

　　邮轮港口是邮轮旅游发展中最重要的基础设施。目前，广东省内部分市依托优势地理位置，建成或在建现代化的邮轮港口，主要包括：

　　广州南沙邮轮母港（在建）。由广州中交邮轮母港投资发展有限公司开发建设，一期工程建设1个10万总吨邮轮泊位，1个22.5万总吨邮轮泊位和建筑面积约6万平方米的航站楼，计划今年第四季度正式投入运营。南沙港依托现有南沙货运码头发展邮轮旅游，目前已开通前往香港、日本（那霸、冲绳、宫古岛、八重山群岛）、越南（胡志明市、芽庄、岘港、下龙湾）、菲律宾（马尼拉、长滩岛、苏比克湾）等地航线，邮轮航线目的地数量在全国排名前列，是国内东南亚航线最多的邮轮港口。2018年出入境邮轮94艘次，接待出入境旅客48.12万人次，全国排名第三。

　　深圳蛇口太子港邮轮母港。由招商局蛇口工业区控股股份有限公司开发建设，已于2016年11月正式开港运营，一期建有22万总吨邮轮泊位1个、10万总吨邮轮泊位1个、800总吨客轮泊位12个、2万总吨客货滚装船泊位1个。目前经营有前往香港、越南（岘港、下龙湾）、日本（宫古岛、冲绳、八重山诸岛）等地航线。2018年出入境邮轮89艘次，接待出入境旅客36.4万人次，全国排名第四。

　　湛江国际邮轮码头（在建）。由招商局蛇口工业区控股股份有限公司在湛江开发区开发建设，计划建设一个3万总吨邮轮泊位和7万总吨邮轮泊位的邮轮码头。

　　（二）支持邮轮旅游发展的政策措施陆续出台

　　为支持邮轮旅游发展，近年来广东省陆续出台了支持促进邮轮旅游的政策措施，推动邮轮旅游产业在实现经济高质量发展中发挥更大作用。省政府于2017年印发的《贯彻落实国家〈“十三五”旅游业发展规划〉实施方案》中提出“支持广州、深圳建设邮轮母港，珠海、汕头、湛江等市建设邮轮访问港。支持深圳建设中国邮轮旅游发展试验区，支持自主邮轮全产业体系发展。”

　　广州市于2019年5月出台了《关于加快广州国际邮轮产业发展的若干措施》，从加快国际邮轮母港建设、打造国际邮轮全球采购船供配送中心和修造中心、提升国际邮轮产业配套服务水平、提供签证和离境退免税服务、加大财政支持力度、建立邮轮安全、环保和应急机制等方面提出了具体支持措施。广州市南沙区政府于2018年9月印发了《广州南沙新区（自贸片区）促进邮轮产业发展扶持办法》，设置了“落户奖、办公用房补贴、服务平台、特别贡献、航线、交通接驳、推广、保险、岸电服务和组织游客”等政策措施。其中规定邮轮公司落户南沙，一次性最高可获500万元扶持基金，对组织游客在南沙搭乘邮轮出入境的旅行社，每年最高可获得200万元扶持奖励等。

　　深圳市于2014年制定了《深圳市促进邮轮经济发展实施方案》，提出“将邮轮母港打造成为深圳新的国际名片，将邮轮经济发展成为深圳发展未来产业、湾区经济、前海开发开放、推动21世纪海上丝绸之路桥头堡建设的重要产业支撑”等目标。

　　（三）邮轮旅游服务保障体系不断完善

　　为提升邮轮旅游服务质量，保障游客的合法权益，广州、深圳着重从加强服务设施建设、提升服务水平、建立应急保障机制等方面入手，推动辖区内邮轮旅游产业实现更好更快发展。如广州市加快推进南沙新区“智慧旅游”项目建设，以信息化和智能化手段，建设集码头、邮轮公司、旅行社和国际游客于一体的邮轮旅游综合信息服务平台；为提高通关效率，南沙区将游客自助通行通道由初期的6条扩至16条，通关速度在同类口岸中排名前列；增加邮轮码头与公共交通的接驳。深圳市充分发挥行业协会的自治功能，由协会牵头起草制定邮轮旅游示范性合同文本；出台《深圳市邮轮旅游突发事件应急预案》，明确各部门职责分工及突发事件发生后的应急处置和后期处置等措施，确保发生邮轮旅游突发事件后群众利益得到及时有效保护。

　　二、广东省邮轮旅游发展存在的主要问题

　　近年来，虽然广东邮轮旅游业发展迅速，但由于起步较晚，国际知名度和影响力与世界邮轮旅游发达国家和地区有着明显差距，仍然存在不少问题：一是调整邮轮旅游法律关系的法律规范散见于多部法律行政法规中。邮轮旅游涉及多方法律关系，既有相关主管部门对邮轮设施设备、港口管理秩序的行政监管，也涉及邮轮公司、旅行社、游客之间的民事关系及纠纷解决机制。按目前邮轮旅游业的发展趋势，现行有关法律法规无法完全适应未来邮轮旅游快速发展的需求。二是客源市场结构失衡，绝大部分为境内游客外游，入境市场规模小、增长慢。三是区域内存在广州南沙、深圳蛇口、香港启德等多个邮轮母港，产品存在一定程度的同质化。四是经营模式粗放，以包船模式为主，效益不高，并且容易导致低价竞争和服务品质趋低化。五是邮轮旅游专门人才缺乏，邮轮教育和研究滞后。六是“144小时过境免签政策”尚未覆盖邮轮港口入境游客，限制了入境旅游市场的扩大。七是邮轮旅游的监管职责分散在多个部门，不利于形成统一的监管服务机制。

　　三、下一步工作设想

　　充分发挥广东的区位优势、市场优势、基础设施优势、旅游资源优势，把邮轮旅游作为广东旅游投资的新领域和旅游消费的新业态，积极扶持、重点培育、促进发展。坚持政府引导、市场运作、企业主体、多元投资、协调发展、注重实效的原则，加快邮轮旅游基础设施建设，完善邮轮旅游发展环境，引进国际知名邮轮企业，培育本土邮轮产业体系；加大政策支持力度，加强产品体系建设，提升邮轮旅游市场化水平，拓展产业发展空间，建设我国南方国际邮轮旅游中心，促进邮轮经济持续快速健康发展。

　　（一）充分利用现行法律规则调整各利益主体的关系

　　根据我国《立法法》关于中央立法与地方立法权限划分的规定，有关民事基本制度、诉讼和仲裁制度的事项只能制定法律，属于法律保留事项，地方性法规可以就执行上位法和属于地方性事务的事项作出规定。在邮轮旅游中产生的三方主体之间的关系，本质上属于民事法律关系，可在《合同法》《侵权责任法》《海商法》《旅游法》《旅行社条例》等法律行政法规的框架内，结合行业惯例，根据具体事实分别适用上述法律法规相关条款，当事人另有约定的，从其约定。此外，据业界反映，由于游轮旅游在国内起步较晚，市场发育还不够充分，因此有关矛盾尚未充分显现，邮轮旅游过程中的案件目前呈偶发态势，现行法律法规基本可以解决，业界尚未产生非常迫切的立法需求。同时，由于目前邮轮公司和邮轮制造企业均为外籍，国内法无法对相关问题适用。但不排除随着我国邮轮旅游业的繁荣发展，为更好的平衡各利益主体的关系，保护游客合法权利，及时有效解决产生的纠纷，可能从立法层面推动回应关于对邮轮旅游进行综合性立法的需求。

　　（二）发挥行业协会的自治自律作用

　　在邮轮旅游市场成长过程中，由于规则尚不完善，利益主体诉求不同，行业协会的协调、自治作用不可忽视。可考虑推广部分地区的做法，由行业协会起草适用于邮轮旅游的合同示范文本，设立邮轮旅游的专业保险，实行船票制等措施，最大限度的保护游客合法权利。

　　（三）完善应急管理机制

　　支持有关地市在划分部门职责基础上，由相关主管部门牵头建立完善邮轮旅游突发事件应急机制，对管辖水域及邮轮码头发生的有关邮轮旅游突发事件进行应急处置。应急处理机制应包括突发事件种类、级别以及相应的处置程序等，重在预防预警及时，处置方式稳妥，后期工作到位。

　　（四）支持培育本土邮轮企业发展

　　配合有关地市人民政府，积极接洽招商局集团等有实力的大型企业，支持引导其在广东设立邮轮企业，发展五星邮轮，开通国际、国内邮轮航线。借鉴国外先进制造、管理、运营经验，拓展本土邮轮旅游产业链条，在设施设备标准、经营服务规范、各方权益保障、纠纷解决途径等方面掌握更多自主权。

　　（五）积极完善支持邮轮旅游的扶持政策

　　优化邮轮便利通关政策，积极向国务院申请实施外国人144小时过境免签政策和外国旅游团乘坐邮轮入境15天免签政策。支持广州南沙邮轮母港申报创建“中国邮轮旅游发展实验区”，在推进完善政策体系、促进母港管理能力、提升服务质量、扩大邮轮经济产业水平等方面探索创新。加强粤港澳邮轮旅游合作。以市场开拓、维修补给、人才培训为重点，共建包括深圳太子湾、广州南沙港、香港启德港在内的邮轮母港集群，形成面向世界、联结港澳、辐射内地的多层次邮轮旅游网络。联合香港、澳门的旅游部门，借助粤港澳旅游推广机构等平台，利用参加在港澳台及国外举办的重点旅游展会，开展粤港澳邮轮旅游境内外联合宣传，设计具有丰富内容的邮轮旅游岸上延伸产品，共同推进入境游客市场建设。设计一批适合内地游客经广东前往港澳的“高铁+邮轮”、“飞机+邮轮”组合产品线路。开展邮轮旅游发展研究，加强粤港澳大湾区邮轮旅游竞合研究，促进我省乃至大湾区邮轮港口差异化定位，加强三大邮轮母港的合作关系。

　　专此答复。诚挚感谢贵单位对我厅工作的关心和支持，欢迎贵单位继续对我厅的工作提出宝贵意见和建议。

　广东省文化和旅游厅

　　2019年6月18日