戴学锋
广东省曾经是引领我国改革开放的前沿阵地，作为窗口行业的旅游业，在广东省改革开放中是前沿阵地上的排头兵。1983年中国第一家合资饭店——广州白天鹅宾馆就诞生在这里。上世纪八十年代初，南有广东白天鹅，北有北京建国饭店，这两家旅游业中的企业，为中国探索改革开放的先行者。在中国改革开放历程中，中国的旅游业曾经做出过极为重要的贡献，广东省旅游业作为我国改革开放的前沿阵地更是做出了突出贡献。
改革开放以来，我国社会经济发展取得了举世瞩目的成绩，然而随着时代的发展，一些体制机制上不适应市场经济的深层次问题逐渐显露出来，为此，在“十二五”末的十八届三中全会上，党中央提出了全面深化改革，要“让市场在资源配置中发挥决定性作用”的全面深化改革的发展思路。因此，社会各界普遍认为2014年为我国全面深化改革的改革元年，这是1987年十一届三中改革开放的继续和发展。全面深化改革也成为“十三五”期间我国社会经济发展的重大核心工作。
然而，全面深化改革，改什么，怎么改，从哪入手？这是全面深化改革的当务之急，正是在这个大背景下，在我国的改革元年出台了《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见（国发〔2014〕31号）》。提出深化旅游改革的命题，要在旅游业内“加快政府职能转变，进一步简政放权，使市场在资源配置中起决定性作用。”这不仅仅是重新吹起了旅游业改革的号角，更是旅游业再次引领深化改革的重大历史时刻，充分表明党中央国务院对旅游业寄予极大希望，希望通过旅游业的深化改革，带动我国社会经济全面深化改革的发展。因此，“十三五”全国旅游规划的核心主题即为“转型升级、提质增效”，在“十三五”全国旅游规划的发展战略中特别强调要“改革体制机制，释放旅游业的发展活力，形成宏观调控有力，微观放活的旅游业发展体制机制”。规划中还特别增加了一章：“深化改革，完善旅游发展保障体系”，彰显了深化改革在“十三五”规划中的重要性。抓住改革创新主题，才能更好把握“十三五”全国旅游规划的主旨。
在这个背景下，地方旅游业如何呼应全国“十三五”旅游规划，如何在全面深化改革的大背景下发挥自己的力量，这是各地“十三五”规划必须解决的核心思路。
当前，全面深化改革的情形堪比1978年改革开放时期，1978年时是各种生产要素严重固化，所有人员、资金、土地、设备等生产要素都被固化到一个被称为“单位”的组织上，难以流动。当今，固化的是政府职能部门对经济的管理方式还不符合市场经济的发展，使得资源配置中市场难以发挥决定性作用。据统计，目前我国除现行宪法及法律外，还有近8000部各部委法规、规章及文件，这些法规、文件大都是部门立法，部门利益色彩浓厚；且轻市场规则，重行政管理；不少法规文件重复交叉，造成执行难度大。因此，当前深化改革的最大的难点在于，自上而下的改革必然要碰到如此庞大而繁杂的法律法规的制约，而要甄别、清理、废止、修改那些不合理的法规文件，必然使改革进入繁冗的程序中，而难以推进。历史经验表明，改革必须得到基层的呼应才能顺利推进，才能真正有效打破不合理体制机制的桎梏。1978年启动改革开放时，总设计师邓小平同志就充分利用了小岗村18个手印要求分田到户的基层诉求，打破了铁板一块的管理体制，提出了联产承包责任制，实现了基层改革呼声与上层改革相呼应的局面，顺利地推动了农村改革。也就是讲，只有基层改革诉求与改革大方向一致，才能有效打破不合理的规章制度和体制机制的制约。
为发挥基层改革的积极性，国家旅游局推出了全域旅游的概念，全域旅游是指在一定区域内，以旅游业为优势产业，通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升，实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式。从全域旅游的概念中可以看出，全域旅游最关键的核心在于以优势产业为核心，调动各方面力量释放基层活力，如同蛹的过程，以旅游市场为核心，重新整合政府各相关职能部门的管理方式和手段，形成新围绕市场进行有效管理的发展理念和模式。以全域旅游战略为核心，重新整合地方政府对市场经济的管理，探索对市场经济的有效管理模式，以释放基层活力为目标，对现有体制机制和各项管理制度进行重新审视，实现自下而上的改革诉求与自上而下的改革相呼应的全面深化改革的局面，这是“十三五”全国旅游规划的一大亮点。为此，规划提出“十三五”期间，启动创建500个全域旅游示范区，从而实现在全国各地防范探索旅游业的创新发展模式。只有发挥基层的积极性，各个以旅游为优势产业的地区主动探索如何围绕优势产业重新配置资源，如何打破那些不合理的部门法规、规章和文件的桎梏，全面深化改革才有广泛的基础，才能真正建立起“让市场在资源配置中发挥决定性作用”，全面深化改革才能真正落地。
广东省“十三五”旅游规划正是一部对接全国“十三五”旅游规划思路，以全域旅游释放基层改革活力为核心纲领的规划。
首先，这是一部以全域旅游为统领的规划。从发展思路上明确提出：“以转型升级、提质增效为主题，以推动全域旅游发展为主线，加快推进供给侧结构性改革，将旅游业培育成广东经济转型升级的重要推动力、扩大对外开放的重要引领产业、建设生态文明的重要支撑、增进民生福祉的重要载体、打赢脱贫攻坚战的重要生力军，为广东率先全面建成小康社会、率先基本实现社会主义现代化作出积极贡献”，把全域旅游作为统领，而且与供给侧改革、经济转型升级、生态文明、民生福祉结合在一起。
其次，这是一部把全域旅游和创新发展作为核心内容的规划。在规划核心篇——第二篇中，提出的实施全域旅游战略，实施创新驱动战略，实施开放合作战略，实施共建共享战略等几大战略，充分体现了以调动基层积极性的全域旅游为统领，以创新驱动为动力，以开放合作、共建贡献为手段的规划总体思路。
再次，这是一部调动基层改革活力的规划。全域旅游的核心是释放基层活力，规划明确提出，全域旅游的重点区域是旅游特色城镇和旅游小镇、旅游特色村、乡村旅游连片开发示范区、旅游特色休闲街区等，实际上是把旅游优势产业区的积极性调动起来，让他们去探索符合市场经济的发展模式。从这个意义上看，这个规划还是一个开放式的规划。
最后，这是一个上下改革相呼应的规划。基层的改革动力必须得到上层的支持，否则即便是小荷才露尖尖角，也会被灭掉。在规划保障中，提出的最大保障就是“深化旅游业改革”，从顶层设计上把深化改革作为最大的发展红利，顶层的改革为基层的改革诉求保驾护航，如同总设计师当年利用小岗村分田到户的积极性。
总之，《广东省旅游业发展“十三五”规划》抓住了当前深化改革的主线，把握住了调动基层改革动力这个全域旅游的核心理念，充分调动基层积极性，为基层改革保驾护航。改革开放时期，广东省旅游业曾经为探索中国的改革开放，做出了重大贡献；我们有理由相信，以《广东省旅游业发展“十三五”规划》为引领，在全面深化改革中，广东省旅游业还将有精彩表现。
